Dix questions sur le projet de statut constitutionnel pour la Corse

L’examen du projet de loi constitutionnelle pour une Corse autonome au sein de la République a commencé devant le Parlement. L’Assemblée nationale a adopté un texte sensiblement remanié le 23 juin 2026, dont le Sénat, en instance de renouvellement, a prévu de débattre le 26 octobre.
Les polémiques ayant - au moins pour quelque temps - disparu, c’est probablement le bon moment pour revenir sur quelques aspects qui ont animé les débats et essayer d’apporter quelques réponses.
 

Même si le projet concerne précisément la situation de la Corse, il s’agit de réviser la Constitution de la Ve République, qui est celle de tous les Français. Par conséquent, s’il devait y avoir un référendum, il devrait logiquement être organisé à l’échelle de la France entière. Faute de s’adresser à tout le peuple français, ce sont ses représentants - les parlementaires - qui sont en charge de l’examen et de l’adoption.

La délibération de l’Assemblée de Corse du 5 juillet 2023 préconisait un accord politique préalable avec le Gouvernement, qui soit soumis à référendum en Corse. C’est ainsi qu’il avait été procédé pour la Nouvelle-Calédonie en 1998 [1].
Or, cette perspective a été écartée par le Gouvernement. Certainement parce qu’une consultation dans la seule Corse serait assimilée à une dépossession des représentants du peuple français souverain. On imagine difficilement ces derniers dénaturer voire refuser le choix des électeurs corses, et cela signifierait une atteinte au libre exercice de leurs prérogatives. S’il y a référendum en Corse, il portera sur la loi organique qui devra impérativement préciser l’organisation, les compétences et les ressources de la nouvelle collectivité, dans le respect de la Constitution et du droit européen.
 

Des propositions ont été faites, telle celle de donner au pays ajaccien un statut de métropole. Cependant, le Gouvernement n’a pas voulu retenir la voie préconisée par l’Assemblée de Corse le 5 juillet 2023, et discuter au préalable un accord politique plus large, dans lequel des précisions majeures auraient pu être apportées.
À sa décharge, il a fallu quasiment deux ans pour parvenir à un compromis, à ladite « écriture constitutionnelle » de mars 2024, qui a été transformée un an plus tard en projet de loi constitutionnelle, dont l’examen par le Parlement a commencé encore un an plus tard... S’il avait fallu entrer dans les détails, les délais auraient été encore rallongés, et le Parlement un peu plus dépossédé.

On peut soutenir que les débats relatifs à la future loi organique ont été insuffisants. Toutefois, l’exigence de précision peut aussi avoir un caractère malsain. Il existe une nette tendance à vouloir tout prévoir, tout encadrer, tout contrôler, qui est compréhensible mais à la fois vaine et castratrice. Cela concerne d’innombrables textes, et les modifications apportées par l’Assemblée nationale au projet le révèlent bien. La logique majoritaire a consisté à ajouter et surajouter des contraintes : non-régression sociale et environnementale, réaffirmation du principe d’égalité, exclusion des matières dites régaliennes du champ des habilitations, etc. Si l’on avait voulu signifier que les élus corses étaient suspects de corruption, d’ultralibéralisme et d’appétits discriminatoires, on aurait probablement procédé ainsi.
Bien évidemment, la loi organique doit se conformer au cadre constitutionnel. Or, chercher à tout cadenasser au niveau de la Constitution, de façon à laisser le moins de marges de manœuvre possible aux acteurs de demain, en France comme en Corse, peut être stérilisant et peu respectueux des choix qui seront faits par le peuple lui-même lors des futures échéances électorales.
 

Si l’attente de précisions est légitime, il n’y a pas énormément de doutes sur le champ de compétences dans lequel pourrait intervenir l’Assemblée de Corse après habilitation. Ce qu’on appelle - d’ailleurs trop facilement - le domaine régalien est exclu. L’Assemblée de Corse ne s’occupera pas de défense, de police, de justice, de monnaie, de politique étrangère, de garanties des libertés publiques, etc.
Au regard des expériences de la France d’outre-mer et des régions autonomes insulaires voisines, il y a fort à croire que les compétences principalement concernées seraient :

 
Les élus nationalistes souhaiteraient aussi pouvoir intervenir en matière de social, de santé et d’éducation. Or, malgré des inégalités territoriales accablantes, l’exigence égalitaire est ici particulièrement forte et il ne serait pas étonnant que ces domaines soient écartés. Si ce n’est pas le cas, il est probable que les habilitations se limitent à des aspects peu significatifs. Par exemple, la composition de nombreuses instances consultatives est fixée par la loi, mais on ne voit pas en quoi des adaptations à ce niveau-là seraient intolérables. Resterait à définir leur utilité.
 

C’est un acte par lequel l’autorité titulaire de la compétence permet à une autre autorité d’intervenir dans le champ de cette compétence. Dans les matières prévues par la loi organique, le Gouvernement, détenteur du pouvoir réglementaire, pourrait habiliter l’Assemblée de Corse à intervenir en matière réglementaire. Le Parlement ferait de même en matière législative. Dans les deux cas, le cadre serait fixé librement et a priori par l’autorité habilitante. Cela constitue une forme de contrôle politique qui est selon moi en contradiction avec le concept d’autonomie.
Les négociateurs du texte espèrent voire attestent que la future loi organique permettra une sorte d’habilitation permanente à intervenir dans l’ensemble d’une matière. Pourquoi donc ne pas parler de transfert, ou pour le moins de délégation, à l’instar du maire déléguant certaines de ses fonctions - finances, urbanisme, etc. - à ses adjoints, tout en exerçant une surveillance et en pouvant les leur retirer de façon très libre ? Sûrement parce que cette délégation concerne toute la matière concernée et pour une durée indéterminée dans la limite du mandat du maire, alors que l’habilitation est un concept privilégié pour d’autres types de cas.

D’un point de vue matériel, imagine-t-on le Parlement habiliter l’Assemblée de Corse à modifier tout le droit de l’urbanisme ? ou tout le droit de l’environnement ? ou tout le droit fiscal ? Cela semble irréaliste, d’autant que les habilitations « ne peuvent intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti ».
D’un point de vue temporel, imagine-t-on une Assemblée nationale élue jusqu’en 2029 donner à l’Assemblée de Corse une habilitation jusqu’en 2040 ? en 2045 ? ou sans limite de temps ? Ce serait plutôt irrespectueux des députés élus après l’octroi de cette habilitation, et par là même des choix des électeurs. Il est vrai que les parlementaires ne sont tenus ni par les choix de leurs prédécesseurs, ni par leurs propres choix antérieurs, et pourraient donc adopter une autre loi révoquant cette habilitation, mais est-ce là une perspective souhaitable ?

Du point de vue de l’expérience, les départements et régions d’outre-mer et certaines collectivités d’outre-mer peuvent demander des habilitations depuis 2007, et il n’est guère envisageable que le régime réservé à la Corse soit beaucoup plus souple. D’une part, toute habilitation générale dans une matière paraît impossible, puisque la délibération « expose les spécificités locales justifiant la demande d’habilitation et précise la nature et la finalité des dispositions que [la collectivité] envisage de prendre ».
D’autre part, les limites temporelles existent bien. Normalement, l’habilitation peut être donnée jusqu’à la fin du mandat de la collectivité demandeuse. Toutefois, si la norme habilitante le permet, la collectivité peut, dans les six mois suivant son renouvellement, décider de proroger les effets de l’habilitation dans les limites de ce nouveau mandat, soit six ans.

La plus récente loi d’habilitation, relative à la Martinique, le montre. Au niveau matériel, elle permet non pas de modifier tout le droit de l’énergie mais de prendre des mesures au niveau de « la maîtrise de la demande en énergie, de la réglementation thermique des bâtiments, du développement des énergies renouvelables et de la mobilité durable », « à l’exception des dispositions ayant un impact sur les charges de service public de l’énergie prises en compte dans le calcul de la péréquation tarifaire ».
Au niveau temporel, elle aura effet jusqu’à la fin du mandat actuel, en mars 2028, et la future Assemblée de la Martinique pourra décider une prorogation durant tout son mandat, donc jusqu’à 2034. Ces huit ans peuvent apparaître comme une limite haute, sachant que d’autres habilitations n’ont été accordées que pour deux ans.
 

L’opinion majoritaire est celle d’un potentiel mal voire très mal exploité. Les données sont assez fragiles, vu que des demandes d’habilitation n’ont pas été publiées au Journal officiel, mais des constats peuvent être faits, et il faudra certainement démontrer que l’on peut mieux faire… ou changer de dispositif.
 

Le Gouvernement a lui-même reconnu les limites du dispositif. Les projets de loi constitutionnelle de 2018 et 2019, tous deux abandonnés, prévoyaient que les habilitations seraient données par le Gouvernement y compris en matière législative, et que les mesures adoptées par la collectivité habilitée seraient soumises ensuite au Parlement, pour être ratifiées ou pas. Pourtant, ce mécanisme plus souple n’a, semble-t-il, pas été envisagé pour la Corse.
 

Selon le projet, l’Assemblée de Corse ne pourra intervenir dans le domaine de la loi ou du règlement qu’après avoir obtenu une habilitation du Parlement ou du Gouvernement. Un amendement a proposé un second niveau de contrôle politique, permettant au Parlement ou au Gouvernement d’empêcher l’entrée en vigueur de normes jugées suspectes ou inappropriées. Il a été rejeté, au motif qu’il imposerait des lourdeurs et contraintes supplémentaires à un dispositif qui n’en manque déjà pas.
Il est possible que nous soyons face à une équivoque. Si la base du raisonnement est celle d’une habilitation générale et à durée indéterminée, les craintes de dépossession des pouvoirs nationaux sont plus aisément justifiables. Cependant, il s’agit d’une hypothèse qui ne me semble pas pouvoir être retenue, et on ne voit pas pourquoi, face à un risque jugé manifeste, le Parlement ne pourrait pas défaire ce qu’il a fait en adoptant une nouvelle loi.
 

Le projet vise à permettre à l’Assemblée de Corse d’adopter des normes adaptées à sa situation, qui peuvent donc s’éloigner du droit commun. Ces normes ne sauraient contrevenir à la Constitution, aux lois organiques (dont celle portant statut de la Corse), ainsi qu’aux engagements internationaux de l’État.
Elles ne sauraient pas plus contrevenir au droit européen, vu que la Constitution affirme l’appartenance de la France à l’UE, et par là même à son droit. Rappelons aussi que selon l’exposé des motifs, les spécificités de la Corse « ne sauraient justifier ni des dérogations aux principes constitutionnels notamment relatifs à la souveraineté, au fait que la langue de la république soit le français et à l’indivisibilité de la République, ni méconnaître le droit de l’UE ou le droit international ».

En somme, l’amendement ne devrait pas avoir de puissants effets. Toutefois, en réaffirmant l’exigence égalitaire dans un texte censé faciliter la différenciation du droit, il rajoute de la confusion. Pour être convenablement interprété, un article de la Constitution doit être lu, au minimum, en relation avec les autres articles.
Les acteurs politiques comme judiciaires font toujours face à des exigences variées, voire contradictoires. Or, ces contradictions sont ici inscrites dans le même article, et elles ne peuvent in fine que renforcer les latitudes des juges, lesquels sont ordinairement enclins à privilégier la dimension unitaire.
 

Le texte ne le prévoit pas, et le Président Macron avait d’emblée exclu l’idée de créer « deux catégories de citoyens ». Il a été pourtant affirmé, dans des tribunes hostiles au projet, que cette reconnaissance produirait forcément des effets de droit et permettrait d’affreuses discriminations. Sans même considérer les obstacles juridiques européens, cela me paraît absolument faux.

Plusieurs dispositions constitutionnelles sont essentiellement symboliques. En 2011, par exemple, le Conseil constitutionnel jugea que l’article 75-1 de la Constitution, suivant lequel « les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France », « n’institue pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit ». Dix ans plus tard, le Conseil affirmera que ce même article n’autorise nullement la mise en place d’un enseignement immersif en langue régionale. En d’autres termes, certains articles reconnaissent des valeurs ou une réalité, mais ils ne prescrivent pas, et ne protègent que peu ou pas.
Si l’on souhaitait que cette reconnaissance autorise des mesures de préférence territoriale, on l’écrirait noir sur blanc, comme dans l’article 74 de la Constitution, suivant lequel une collectivité d’outre-mer dotée de l’autonomie peut adopter « des mesures justifiées par les nécessités locales […] en matière d’accès à l’emploi, de droit d’établissement pour l’exercice d’une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ». En l’absence d’une mention expresse, le Conseil constitutionnel choisirait normalement l’interprétation la moins attentatoire à l’égalité, comme il l’a fait pour le corps électoral spécial de la Nouvelle-Calédonie en 1999, motivant une nouvelle révision constitutionnelle.

Enfin, les collectivités d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie ont un statut particulier en droit européen. Alors que pour la Corse, ce droit prohibe toute entrave à la liberté de circulation des ressortissants européens, par exemple en matière de logement. Les juges européens ne sauraient s’attaquer à la Constitution elle-même, mais peuvent invalider toute mesure législative discriminatoire.

Par exemple, en 2013, la Cour de justice de l’UE a jugé d’un dispositif de la région flamande suivant lequel dans certaines communes, les biens immobiliers ne pourraient être « vendus, loués pour plus de neuf ans ou soumis à un droit d’emphytéose ou de superficie, qu’à des personnes qui, selon l’avis d’une commission d’évaluation provinciale, disposent d’un “lien suffisant” avec lesdites communes ».
Le « lien suffisant » n’était pas drastiquement défini [3], et le Gouvernement flamand défendait « l’objectif de satisfaire les besoins immobiliers de la population autochtone la moins fortunée, en particulier des personnes socialement faibles et des jeunes ménages ainsi que des personnes isolées qui ne sont pas en mesure de se constituer un capital suffisant pour acquérir ou louer un bien immobilier dans les communes cibles. Cette partie de la population locale serait, en effet, exclue du marché immobilier en raison de l’arrivée de groupes de personnes disposant d’une aisance financière plus forte ».

La réponse n’en fut pas moins négative. D’abord, il s’agissait bien de restrictions aux libertés fondamentales que sont la libre circulation des personnes et des capitaux, ainsi que la libre prestation des services. Ensuite, des adaptations ou exceptions aux principes ne peuvent être admises qu’« à condition qu’elles poursuivent un objectif d’intérêt général, qu’elles soient propres à garantir la réalisation de celui-ci et qu’elles n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi ». Or, tel n’était pas le cas, ne fût-ce que parce que le dispositif protégeait non seulement la « population la moins fortunée » mas aussi « d’autres personnes disposant de moyens suffisants et qui, par conséquent, n’ont aucun besoin spécifique de protection sociale sur ledit marché » [4].
 

La Constitution est un ensemble de valeurs et de normes suprêmes, reconnu comme tel par la communauté nationale. Par conséquent, elle est bien plus difficile à réviser qu’une simple loi. On impose d’abord l’adoption du projet dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat, puis son adoption par référendum national ou par le Parlement réuni en congrès à la majorité des trois cinquièmes.
Cela dit, ce qui est fait aujourd’hui peut être défait demain, dans les mêmes conditions. À l’inverse, l’abandon de l’actuel projet ne garantirait aucunement l’adoption d’un autre projet - similaire ou plus ambitieux - dans les dix, trente ou cinquante ans à venir.  
 

L’un des principaux arguments des opposants à l’autonomie est qu’elle serait un cadeau fait aux mafieux. Le fait mafieux repose sur des convergences structurées entre les sphères politique, économique et criminelle, et l’autonomie ne ferait qu’accroître les risques de porosité entre institutions politiques et bandes criminelles.

La question me semble donc être de savoir pourquoi et comment les nouveaux pouvoirs territoriaux intéresseraient les mafieux et les amèneraient à étendre leur influence. Toutefois, s’il est exclu de relativiser le péril, il n’existe pas de réponse évidente. En matière de répression, les élus corses n’auront comme aujourd’hui - et c’est d’ailleurs discutable - aucun pouvoir. Ils ne seront pas compétents en matière de police, de justice, de droit pénal, etc.
La véritable hypothèse serait plutôt que l’autonomie entraîne une sorte d’abandon de l’État, qui serait toujours titulaire des compétences régaliennes mais ne les exercerait plus qu’en dilettante. Or, cela ne correspond pas à ce que l’État montre en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie, où l’autonomie est infiniment plus étendue que celle qui pourrait être accordée à la Corse. S’il ne fait nul doute que l’on attend plus de l’État sur ces sujets, il serait regrettable d’entrer dans les procès d’intention.

Mais il y a une autre question cruciale : quelles adaptations, demain à la portée des élus corses, pourront déchaîner les appétits mafieux ? D’une part, les pouvoirs nationaux, pourront - et c’est encore plus discutable - refuser toute habilitation à l’Assemblée de Corse. Par conséquent, à supposer qu’ils soient d’irréprochables gardiens de la vertu, ils pourront écarter toute orientation leur paraissant problématique.
D’autre part, lorsque l’on considère les matières où les adaptations normatives sont les plus probables, rien ne relève de l’évidence. Les mafieux auraient intérêt à ce que les secteurs les plus rentables connaissent une dérégulation, leur permettant en théorie d’optimiser leurs bénéfices, mais encore faut-il identifier les marges de manœuvre des élus. Croit-on que ces derniers pourraient modifier sensiblement les procédures relatives aux marchés publics ? Assouplir les règles en matière de recrutement et de licenciement de salariés étrangers ? Alléger les contrôles pesant sur les sociétés anonymes ? Cela paraît plutôt impossible.

Les soupçons portent plus sur trois domaines - urbanisme, construction et environnement - où toute mesure moins protectionniste (ou plus libérale) serait assimilée à une offrande aux mafieux. Ces derniers pourraient effectivement en profiter. Reste à savoir si l’on peut récuser par avance toute mesure pouvant potentiellement bénéficier à des organisations dont le propre est, comme le montrent les rapports de la direction des investigations antimafia italienne, de chercher à phagocyter tous les secteurs, de la santé à l’agriculture en passant par le logement social.
Reste aussi à savoir ce que les élus corses pourraient décider dans ces matières : supprimer la règle de l’urbanisation en continuité de l’existant ? autoriser les constructions dans la bande littorale ? alléger les règles de sécurité d’usage des bâtiments ? raccourcir la liste des espaces remarquables ? Cela ne paraît pas envisageable aujourd’hui, ce qui ne signifie pas que la garde peut être tranquillement baissée, bien au contraire.

Enfin, on doit considérer la capacité prédatrice des organisations mafieuses au niveau des fonds publics, des aides économiques et surtout des marchés. Plus une collectivité est riche, plus elle suscite de convoitises. Cependant, rien ne permet d’affirmer que la collectivité autonome de Corse aurait un budget sensiblement supérieur à l’actuelle.
La capacité à intervenir en matière réglementaire et législative ne signifie pas que l’État lui octroiera généreusement des centaines de millions supplémentaires annuels. Et si sa capacité d’intervention, notamment en matière d’impôts et taxes, doit lui permettre de trouver de nouvelles ressources, personne n’imagine un accroissement important de la pression fiscale.

En somme, malgré - notamment - la structuration des comités antimafia et la multiplication des arrestations dans le champ du trafic de drogue, c’est logiquement que la lutte contre le péril mafieux apparaît aujourd’hui insuffisamment efficace. Mais si tout changement de règles est susceptible d’offrir de nouvelles opportunités à cette criminalité, le projet de statut constitutionnel actuellement en discussion ne porte pas atteinte aux prérogatives répressives de l’État et n’offre que des marges de manœuvre limitées aux élus corses. Cela dit, il s’agit moins là de rassurer que de rappeler la nécessité d’une mobilisation accrue à tous niveaux - étatique, politique et social - face au redoutable fléau.   
 

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