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Comprendre les tensions urbanistiques en Corse



La question de l'urbanisme occupe en Corse une place particulière, liée d'un côté à l'attractivité de l'île, à son accroissement démographique rapide, et à l'hypertrophie du secteur de la construction, d'un autre côté aux puissantes contraintes normatives et à l'engagement des défenseurs de l'environnement, écologistes mais aussi nationalistes. La lutte entre penchants libéraux et protectionnistes est permanente, et les autorités politiques s'avèrent incapables de définir un compromis satisfaisant. André Fazi nous précise ici les raisons de ces tensions.



Paulo Nozolino, 1997
Paulo Nozolino, 1997
L’urbanisme en Corse est un domaine sous haute tension [1]. Selon son ancien président, entre janvier 2011 et janvier 2015 le tribunal administratif de Bastia [TA] de Bastia a statué sur la légalité de 29 documents d’urbanisme communaux, et a prononcé une annulation totale ou partielle dans 19 cas, annulations confirmées en appel. Depuis janvier 2015, au moins quatorze autres documents locaux d’urbanisme ont connu le même sort. De façon plus générale, le contentieux de l’urbanisme peut représenter en Corse près de 30% du total du contentieux, alors que ce taux n’est que de 6-7% au niveau national.

[1] Cette étude a été réalisée dans le cadre du projet ESTATE (Étude de la SouTenAbilité des recompositions TErritoriales de la Corse) de l’Université de Corse, dirigé par Dominique Prunetti et Johan Jouve. L’ensemble de la recherche, publié en avril 2023, est librement disponible en ligne. Je publie ici une version abrégée et incluant quelques mises à jour.
 

Des inquiétudes anciennes

Ces tensions ne sont pas nouvelles. Dès les années 1960, le développement touristique a suscité de fortes inquiétudes en matière environnementale et paysagère. Le programme d’action régionale adopté par le gouvernement en 1957 ne disait-il pas « raisonnable d’espérer que l’île de beauté deviendra rapidement une seconde Côte d’Azur » ? Plusieurs projets, parfois démesurés – jusqu’à 100 000 lits – furent alors élaborés par des acteurs extérieurs à la Corse, et beaucoup virent-là une entreprise de colonisation pure et simple.
Cette critique n’a fait que se développer dans le mouvement régionaliste puis nationaliste, avec l’épouvantail d’une « baléarisation », synonyme de défiguration de sites naturels de haute valeur esthétique et écologique par une urbanisation massive et souvent disgracieuse. En conséquence, les résidences touristiques et résidences secondaires, majoritairement situées en zone littorale, devinrent rapidement la première cible de la violence nationaliste clandestine. Selon Xavier Crettiez, sur la période 1980-1995, 999 villas et 357 établissements touristiques auraient été visés, soit plus de 40% des attentats qualifiés de « politiques ».

Cette violence clandestine a connu un net déclin depuis les années 2000, jusqu’à l’annonce d’une cessation des actions par la principale organisation en 2014. Nonobstant les menaces et la récente série d’attentats signée GCC, un retour à la situation des années 1980, marquées par des centaines d’actions annuelles, paraît aujourd’hui peu probable.
Il n’empêche que les abus urbanistiques n’étaient pas le simple fruit de l’imagination des nationalistes. En 1998, le rapport de la commission d’enquête parlementaire présidée par Jean Glavany dénonçait la « propension à ignorer les contraintes d’urbanisme, les recours dilatoires à la justice et l’incapacité chronique des administrations à faire exécuter les décisions des tribunaux », et appelait à ce que « l’application du droit de l’urbanisme constitue une priorité ».
 

Une nouvelle donne

À partir des années 2000, d’autres acteurs ont pris une place de plus ou plus grande dans le combat contre ces abus : les associations écologistes. Si le déclin de l’action clandestine a probablement accru leur visibilité, ce sont surtout les évolutions des enjeux urbanistiques qui ont commandé leur montée en puissance. Citons au moins trois éléments déterminants dans l’accroissement de la demande de constructions.
1/ La forte croissance démographique de la Corse depuis les années 2000, avec une population qui a augmenté de plus de 34% entre 1999 et 2022.
2/ Le développement des aides fiscales à l’investissement locatif, qui ont plus que triplé entre 1998 et 2011, puis encore doublé durant les années 2010, et visent à encourager la production de logements.
3/ L’essor des locations touristiques privées qui constitue, lui aussi, une nouvelle opportunité pour les propriétaires, lesquels ne s’y trompent pas. Mes collègues ont pu construire une base de données de près de 17 000 biens loués en 2021 sur la seule plateforme Airbnb en Corse.  

Parallèlement, la législation urbanistique a connu de nombreuses évolutions, jugées à la fois trop rapides et contraignantes par les élus locaux et le Sénat. De plus, les communes et intercommunalités insulaires doivent – en théorie – impérativement adopter un document d’urbanisme compatible avec le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse [PADDUC], adopté par l’Assemblée de la Corse le 2 octobre 2015, et qui leur impose d’autres contraintes.
Cependant, cela ne doit pas conduire à minimiser la souplesse particulière de ce droit. Au reste, les évolutions les plus récentes, notamment consacrées par la loi ELAN de 2018, réforment le contentieux dans un sens favorable aux porteurs de projets.
 

L’attractivité et ses implications

Bien que la Corse soit la région à la fécondité la plus faible de France, elle a connu une croissance démographique presque trois fois supérieure à la moyenne nationale depuis 1999, passant de quelque 260 000 à 350 000 habitants. Toutefois, l’attractivité ne se conçoit pas seulement à travers ces nouveaux résidents permanents. Depuis les années 2000, les incitations publiques ou privées à l’investissement immobilier ont été largement amplifiées, et la Corse, destination touristique prisée, avait de bonnes chances de susciter un intérêt nouveau pour les investisseurs locaux comme extérieurs.
Sur la période 2008-2019, l’évolution du nombre et de la part des résidences secondaires et logements occasionnels est – sauf exception – très net dans les communes touristiques, alors qu’au niveau de l’île c’est la stabilité que l’on remarque.

Nombre et part des résidences secondaires et logements occasionnels (données INSEE)
  Nombre   % dans le total des logements
2008 2019 2008 2019
Corse 73142 96313 35,1 37,7
Bonifacio 995 1739 43,1 54
Lecci 1563 1995 76,3 72,9
Grosseto-Prugna 1988 2605 62,1 61,5
Calvi 2074 2939 47,7 54
L’Île-Rousse 1114 1786 45,8 53,9
Saint-Florent 862 1384 51,9 62,1
Monticello 649 961 46,9 51,6
Porto-Vecchio 4906 7830 51,4 61
 
D’un point de vue social, cela se traduit surtout par un accroissement rapide des prix. Selon un rapport de la collectivité de Corse, entre 2006 et 2017 le coût moyen du foncier constructible a augmenté de 138%, passant de 34€/m2 à 81€/m2, alors qu’au niveau national on relève une augmentation de 68%. Notons que cette croissance des prix est bien supérieure dans les zones littorales, particulièrement dans celles où l’industrie touristique est la plus développée, ce qui rendrait plusieurs dizaines de communes inaccessibles aux familles jeunes et disposant du revenu médian.
Considérant que la Corse est aussi la région métropolitaine où le taux de pauvreté est le plus élevé – 18,5% en 2018 – et où les salaires du secteur privé sont les plus bas – inférieurs de 18% à la moyenne nationale, on comprend que cela suscite de fortes tensions et affecte les comportements des acteurs privés comme publics.
D’un côté, la presse publie parfois des articles en forme d’appel au secours de familles désespérées. D’un autre côté, plus les prix sont élevés, plus les acteurs privés ont intérêt à placer de nouveaux biens sur le marché. Cela peut contribuer à modérer les prix, mais aussi à générer de lourds dégâts en matière environnementale et paysagère.

Le taux d’artificialisation des sols progresse plus vite dans l’île qu’en moyenne nationale. Entre 2009 et 2021, plus de 29 000 hectares ont été artificialisés en Corse, dont quelque 22 500 pour l’habitat, ce qui doit être analysé à l’aune de l’extrême variété de situations. Durant cette période, 49 communes n’ont connu aucune variation, alors que celle de Porto-Vecchio a vu plus de 303 nouveaux hectares artificialisés.
Cela peut aussi affecter considérablement les fonctionnements politiques, et spécialement la forme des rapports entre, d’un côté, les citoyens et les entreprises, et de l’autre côté les élus locaux. Ces derniers élaborent les documents d’urbanisme locaux, fixant la destination des différentes zones, et ils délivrent les permis de construire sur la base de ces documents. Aussi se trouvent-il au carrefour d’exigences aussi puissantes que contradictoires : respecter les législations et réglementations nationales, toujours plus complexes, et satisfaire les attentes de leurs concitoyens, dont les aspirations ne sauraient être homogènes. 
 

Un équilibre impossible ?

Dans les communes qui n’ont pas adopté de document d’urbanisme local – plan local d’urbanisme [PLU] ou carte communale –, le règlement national d’urbanisme [RNU] s’applique et les permis de construire ne peuvent être délivrés sans examen et validation a priori de l’autorité préfectorale. Les communes disposant d’un document d’urbanisme local ne sont pas soumises à ce filtre et bénéficient donc de latitudes supérieures. Pourtant, un tel document ne se retrouve que dans une minorité de communes corses.
 
Les documents d’urbanisme et schémas d’aménagement locaux en Corse (au 31/12/2022)
  RNU Carte communale PLU PLUi SCoT
Corse-du-Sud 69 32 23 0 0
Haute-Corse 136 57 43 0 0
 
En outre, l’échelle supracommunale est totalement absente. D’un côté, depuis sa création par la loi du 13 décembre 2000, aucun schéma de cohérence territoriale [SCoT] n’a été adopté ; deux sont en cours d’élaboration, alors que 377 ont déjà été approuvés au niveau national. D’un autre côté, depuis que le PLU intercommunal [PLUi] est théoriquement devenu la règle, par la loi du 12 juillet 2010, un seul document de ce type a été adopté en Corse, celui du Cap Corse, et il a fait l’objet d’un jugement sévère par le TA de Bastia, notamment en ce qu’il sextuplait la surface des zones constructibles
Le premier facteur d’explication est la taille. En 2019, un tiers des communes – 120 sur 360 – avaient une population totale inférieure à 100 habitants, et sauf exception, les très petites communes n’élaborent pas de PLU. Leurs ressources humaines et financières sont infimes, leur population ne leur permet pas d’envisager un véritable projet de développement, et les demandes de permis sont rares voire exceptionnelles. En 2021, aucun permis de construire n’a été délivré dans 133 communes ; dans 75 autres, un ou deux ont été délivrés[2]. Dès lors, le choix de procéder au cas par cas apparaît logique.

Le second facteur est l’ensemble de contraintes techniques et financières. Élaborer un PLU impose quasiment toujours le recours à un prestataire extérieur. Selon Céline Gueydan, on peut juger « difficile voire impossible [d’] identifier avec exhaustivité » les objectifs du droit de l’urbanisme. En outre, les objectifs fixés par la loi du 22 août 2021, de réduction de moitié du rythme de la consommation d’espaces entre 2021 et 2031, et de « zéro artificialisation nette » à horizon 2050, laissent entrevoir de nouveaux durcissements de ce droit.
De surcroît, les communes corses doivent considérer le PADDUC, adopté par l’Assemblée de Corse le 2 octobre 2015, qui est opposable aux autorités locales comme aux particuliers, et qui peut avoir de profondes incidences sur la définition des documents d’urbanisme. D’abord, à travers le PADDUC, les élus territoriaux peuvent adopter des normes de nature réglementaire :
1/ en précisant les modalités d’application des lois littoral et montagne ;
2/ en déterminant les espaces situés dans la bande littorale dans lesquels peuvent être autorisés « des aménagements légers et des constructions non permanentes destinés à l’accueil du public, à l’exclusion de toute forme d’hébergement », ce qui peut avoir de fortes conséquences pour le tourisme balnéaire ;
3/ en établissant une liste complémentaire à la liste des espaces terrestres et marins protégés.

Ensuite, le document crée notamment les espaces stratégiques agricoles [ESA], espaces à protéger de façon à préserver un minimum d’environ 105 000 hectares de terres à fort potentiel agricole ou agropastoral, et il indique à chaque commune la surface d’ESA recommandée pour satisfaire l’objectif. Même si la cartographie a été d’abord invalidée par le tribunal administratif (avant d’être rétablie en appel), les communes ont toujours dû respecter le principe.
Finalement, l’ensemble des difficultés juridiques peut difficilement être minimisé, en particulier en ce qui concerne les petites communes et les zones rurales. Certains maires ont d’ailleurs avoué avoir délivré des permis en nette contradiction avec les normes en vigueur. Surtout, ces difficultés n’empêchent pas l’urbanisme de rester un secteur extrêmement dynamique.

[2] Les statistiques relatives aux permis de construire sont notamment disponibles sur : http://developpement-durable.bsocom.fr/Statistiques/ReportFolders/reportFolders.aspx?sCS_referer=&sCS_ChosenLang=fr
 

Dynamiques et pièges politiques

Globalement, les communes soumises au RNU ou à leur carte communale « artificialisent » beaucoup moins leurs sols que celles qui disposent d’un PLU. Néanmoins, cela dépend essentiellement de la taille et de l’attractivité de la commune.
Entre 2009 et 2021, la commune ayant artificialisé le plus d’espaces naturels, agricoles et forestiers – plus de 303 hectares – est Porto-Vecchio, soumise au RNU depuis l’annulation de son PLU en 2011. Celle qui l’a fait le plus au regard de sa superficie est L’Île-Rousse, aussi soumise au RNU, qui a artificialisé 6,2% de son territoire.

Cela nous porte à repenser la situation de communes importantes et attractives qui restent sujettes au RNU (ex : Biguglia, L’Île-Rousse, Saint-Florent, etc.). Si ces communes n’ont pas concrétisé leur projet de PLU, ce n’est pas du seul fait du coût et de la complexité du processus. Leurs incitations sont plus modérées qu’on ne le croit. Relever du RNU n’est qu’un handicap relatif pour leur développement, du moins dans les zones urbaines et péri-urbaines.
L’artificialisation progresse plus vite que la moyenne nationale. Le nombre de logements autorisés et commencés a connu une forte croissance dans les années 2000, et il demeure assez stable malgré l’effet négatif de la crise Covid en 2020.

Nombre de logements autorisés et commencés. 1997-2020


Parmi ces logements, on note la progression de la part des logements collectifs ou individuels groupés par rapport aux logements individuels purs. La croissance démographique en est vraisemblablement la cause essentielle. Aux extrêmes, alors qu’on n’autorisait que 420 logements collectifs en 1999, on en autorisait 3 484 en 2015.
Toutefois, le logement collectif n’est pas réservé aux résidents permanents. Les aides fiscales et les locations saisonnières constituent deux bonnes incitations à l’investissement dans des appartements. Au reste, plusieurs communes très touristiques voient leur population baisser. Entre 2013 et 2019 à L’Île-Rousse, 66 permis ont été délivrés, 284 logements ont été commencés et plus de 28 000 m2 ont été artificialisés pour l’habitat, mais la commune a perdu 370 habitants, soit plus de 10% de sa population.

L’augmentation du nombre et de la proportion des résidences secondaires est l’explication la plus évidente, mais d’autres logiques sont certainement à l’œuvre. Selon plusieurs observateurs, de nombreux logements ayant bénéficié d’aides fiscales du type Pinel, destinés à la location à l’année, sont utilisés à la fois comme résidence secondaire et comme résidence locative touristique, avec d’autant plus de facilité que les contrôles seraient très déficients (ce que confirme la Cour des comptes).
Si l’on considère l’évolution de quelques communes littorales à forte attractivité, on peut faire au moins un constat commun : on y construit bien plus qu’on n’y habite.
 
Évolution de l’artificialisation et du logement dans huit communes littorales. 2013-2019



Pour revenir à la Corse entière, les surfaces de logement commencées sont stables, bien que les années 2010 marquent un léger recul par rapport aux années 2000-2009 (273 000 contre 299 000 m2/an). Le nombre de permis de construire et d’aménagement délivrés, nonobstant le creux de 2020, est – lui aussi – assez stable, avec une moyenne supérieure à 2500/an et un pic à 3 226 permis en 2018.
Parallèlement, le secteur de la construction est hypertrophié. Il représente 10,43% de la valeur ajoutée en 2019, alors que la moyenne nationale était de 5,72%, et 11,4% de l’emploi, alors que la moyenne nationale était inférieure à 7%. Or, cela renvoie à une demande très réelle.

Excepté dans les zones rurales isolées, les élus locaux sont confrontés à une demande urbanistique très forte de la part des particuliers comme des professionnels. Ils peuvent avoir des conceptions diverses, mais accroître les surfaces urbanisables représente toujours une tentation importante. D’une part, parce que cela permet de générer de l’activité économique et de l’emploi, ainsi que – sauf en cas d’excès flagrant – de l’attractivité. D’autre part, parce qu’ils peuvent entretenir ainsi des rentes politiques. Inversement, les refus de délivrer un certificat de constructibilité ou un permis de construire peuvent avoir des conséquences politiques très négatives.  
Aussi les élus sont-ils sujets à des pressions, qui sont d’autant plus problématiques lorsqu’elles émanent de personnes susceptibles d’intimider physiquement. L’existence de pressions de la part de professionnels de l’immobilier est avérée par l’enquête sur les maires de France de 2022, et des journalistes tels qu’Hélène Constanty ont enquêté sur la structuration de véritables mafias en Corse, pour lesquelles l’immobilier est un secteur privilégié. Au reste, le maire de Bonifacio a pu plaider, en matière d’urbanisme, pour « une codécision avec l’État ou la Collectivité de Corse, qui dilue les responsabilités et permette de faire face à des forces extérieures » (Corse-Matin, 25 novembre 2019).

En somme, la complexité de l’encadrement juridique ne saurait constituer à elle seule un obstacle imparable face aux puissantes dynamiques économiques et politiques. Cet encadrement ne peut trouver une efficacité convenable qu’à travers l’action des tribunaux. C'est pourquoi, dans un second article, je m’attacherai notamment au contentieux des documents d’urbanisme en Corse.

 
Mardi 29 Août 2023
André Fazi


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