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L’autonomie, ultime frontière



Alors que les représentants de la Corse pourraient bientôt discuter d'un statut d'autonomie avec le gouvernement, les doutes subsistent quant à la définition et aux effets d'un tel statut. Le mot reste profondément polysémique et les modèles auxquels il renvoie, y compris dans la France d'outre-mer, sont méconnus. Guillaume Guidoni nous livre ici sa vision des principaux intérêts et des principales limites d'un statut d'autonomie pour la Corse.



Stelle in celu, VBL
Stelle in celu, VBL
Les échanges sur le sens institutionnel à donner au mot « autonomie », et plus largement sur le statut institutionnel, animent depuis plusieurs années le débat public et politique en Corse. Sans remonter à ces racines ou faire son histoire, juste sur la décennie passée, il a conduit à des formulations juridiques différentes. Des votes successifs à l’Assemblée de Corse ont demandé des modifications du statut, des lois ont modifié l’organisation de la Collectivité de Corse, des propositions ont été faites pour inscrire au sein même du texte constitutionnel un article spécifique à l’île. Il ne s’agit pas ici de rentrer dans le détail de ce qu’un article 72-x, 73-y ou 74-z permet juridiquement ou pas.

Se demander quel potentiel pourrait libérer un statut d’autonomie, quelle possibilité ouvre-t-il sur le plan de la norme, de la réglementation ou de la régulation économique, est tout aussi intéressant. Par autonomie, on entendra ici la « possibilité de s’administrer librement dans un cadre déterminé », selon la définition de l’Académie française. Cela suppose donc la capacité de se fixer ses propres objectifs et les moyens d’y parvenir, le tout dans un cadre où tout n’est pas possible. Il s’agit donc de disposer de compétences sans « chapeautage » autre que celui d’un contrôle de légalité, avec une liberté d’action et une capacité en termes de moyens législatifs ou réglementaires.
 
Un tel pouvoir suppose aussi de définir les domaines dans lesquels le droit local serait autonome. Sur le plan économique, dans les statuts des régions ou îles européennes autonomes, la généralité est plutôt l’intégration aux territoires nationaux. Les grands équilibres de la politique économique restent de la compétence de l’État central, comme en Italie ou en Espagne. Les compétences autonomes se fondent sur le principe de subsidiarité. Les règles du système de retraite ou les principes de la protection sociale ayant un effet sur l’ensemble de la population, sur des travailleurs libres de changer de région, ne peuvent que marginalement intégrer des décisions autonomes.
 
Il n’empêche qu’avoir la possibilité de décider localement de ce qui n’a qu’une portée locale dans son effet et son principe ne pose aucun problème pour le caractère unitaire de la République, comme le rappelle l’article 72 de la Constitution (« Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon »). L’autonomie pourrait concerner l’écriture de la loi, dans les domaines où la compétence est déléguée, et le pouvoir réglementaire, en remplaçant le ministère ou le préfet par le pouvoir élu en Corse lorsque c’est pertinent.
 

Un large éventail de potentialités

Tout ça ne serait pas neutre sur bien des plans. Premièrement, dans les domaines où jusqu’à présent le silence ou l’indifférence de l’État central ont répondu à des préoccupations légitimes des élus et de la population corse.
 
Par exemple, en matière de régulation des marchés foncier et immobilier, si le statut du résident semble trop extensif dans sa formulation, il n’empêche que les préoccupations qui existent en Corse depuis plus de quinze ans sont désormais connues en Bretagne, au Pays basque français ou encore sur la Côte d’Azur. Et que ce débat n’a jamais reçu de réponse de l’État. Disposer d’un pouvoir autonome dans ce domaine du code de la construction et de l’habitation et dans les règles d’urbanisme donnerait la possibilité d’agir dans le respect des règles constitutionnelles françaises et du marché unique de l’Union européenne.
 
Comme le rappelle la Commission européenne, les États membres ou leurs régions autonomes peuvent prendre des mesures favorisant par exemple les activités agricoles, le logement social, le maintien d’une population résidente ou le maintien d’activités économiques indépendantes du tourisme sur certains territoires.
 
C’est ce qui a été fait dans la province de Bolzano en Italie, avec des restrictions ciblées pour l’acquisition de résidences secondaires. Subtiles dans leur rédaction pour se conformer aux règles européennes, ces restrictions permettent de favoriser les résidents dans leur accès aux logements neufs et au foncier.
 
Une autonomie permettant de fixer un certain nombre de règles de niveau législatif et réglementaire dans ce domaine aurait évidemment des limites. Mais, elle donnerait aussi des latitudes du côté des résidences secondaires. Quand on connaît les problématiques autour de l’accès au foncier ou l’immobilier dans les zones sous forte tension touristique, agir localement, finement et démocratiquement, tombe sous le sens. Quitte à ne rien faire, si telle est la volonté des électeurs et des élus. Mais au moins, cela donnerait à ce débat un caractère concret et opérationnel.
 
Du côté du code de l’environnement, la régulation des flux est certes possible en partie mais les mesures fortes (exemple : taxe sur les camping-cars) sont systématiquement bloquées au niveau national. Ce n’est pas un problème de fiscalité ou de liberté mais bien de volonté politique. À titre de rappel, rappelons que l’article 72-2 de la Constitution précise que les collectivités « peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine ».
 
Là encore, il paraît bien plus logique de poser les règles-clefs au niveau du droit local, car leurs impacts sont – justement – locaux. Les conflits d’usage sont des problèmes à régler sur place et non dans un cabinet ministériel ou dans les couloirs de la préfecture. C’est au pouvoir politique de faire la balance entre les coûts et les bénéfices de ses propres décisions. Cette pesée inclut des aspects sociétaux, l’appréciation de l’opinion publique et des équilibres politiciens, et pas uniquement l'approche économique. Définir la ligne de partage entre socialisation des coûts et privatisation des profits est au cœur du politique. Priver les élus en Corse de ce pouvoir d’équilibre ronge la société.
 
Du côté du niveau des prix et des défauts de la régulation dans l’île, alors que l’Autorité de la concurrence a rendu en 2020 un avis imparfait mais qui a le mérite d’exister, le gouvernement s’est distingué par son silence. Tout ceci ne relève que de sa compétence exclusive, mais cela n'a provoqué aucun choix législatif, aucun changement de nature réglementaire, aucune réaction. Juste le silence.
 
Dans le cadre de leur statut, la Polynésie Française et la Nouvelle-Calédonie ont pu développer leur propre code de la concurrence. Elles ont créé deux autorités spécifiques : l’Autorité polynésienne de la concurrence en 2015 et l’Autorité de la concurrence de la Nouvelle-Calédonie en 2018. Les lois de pays leur donnent quasiment les mêmes pouvoirs que l’Autorité nationale, et elles adaptent directement le cadre général (taille de marché, seuil, position dominante).
 
À la différence des économies du Pacifique, l’intégration de l’économie corse à l’ensemble national commande plutôt une compétence partagée entre l’État et la Collectivité de Corse. C'est le cas en Espagne avec des autorités régionales qui s'articulent avec l'autorité nationale. Il existe ainsi une autorité basque et une autorité catalane de la concurrence. Ce n’est pas tant la taille de l’économie qui compte (Malte et l’Islande ont des autorités nationales) qu’une bonne délimitation de ce qui relève de la compétence nationale et de ce qui relève de la compétence locale.
 
L’autonomie partielle ou large dans ce domaine devrait permettre là encore d’agir plus rapidement, en apportant des réponses concrètes. Quand le gouvernement central reste indifférent, l’arme au pied, un pouvoir autonome élu pourrait choisir d’étendre ou d’adapter une partie du droit de la concurrence à la réalité de la Corse. Cela ne règlera pas tout mais pourrait permettre de sortir de certaines ambiguïtés néfastes.
 
On pourrait aussi parler de l’autonomie financière. Sans même parler autonomie fiscale, la tutelle financière du gouvernement n’a eu de cesse de s’accentuer, encore plus sous la présidence d'Emmanuel Macron. Les ressources propres sont rognées, voire supprimées. À la place, le gouvernement met en place des dotations ou des contrats de projets, de performance ou de relance. C’est évidemment une forme de tutelle politique. En cassant la sur-dépendance aux dotations et en mettant fin à cette dérive vers la tutelle, l’autonomie financière pourrait donner aux autorités politiques en Corse la pleine maîtrise de leur priorité, mettant fin au pilotage kafkaïen actuel.
 
Comme il faut bien arrêter quelque part la liste des exemples, le lecteur l’aura compris, les limites sont plus une affaire de volonté politique – locale et nationale – que de contraintes techniques.
 

L’impossible retour au centralisme

Pour juger de l'intérêt de l'autonomie, il est possible de poser un raisonnement contrefactuel. Si elle n’avait pas d’impact, voire pénalisait les régions qu’elle concerne, alors on devrait observer des tensions en leur sein pour demander la fin de ces statuts. Des mouvements politiques locaux devraient pousser à la recentralisation, avec des succès au moins partiels, l’autonomie étant un poids pour les populations. 
 
Sans prétendre à l’exhaustivité, les statuts particuliers sont pléthore : du Frioul-Vénétie Julienne à la Sardaigne, en passant par la Sicile, le Trentin-Haut Adige/Südtirol et le Val d'Aoste en Italie ; du Pays basque à la Catalogne en passant par la Navarre en Espagne ; de l’archipel des Açores à celui de Madère au Portugal ; des îles Féroé au Groenland au Danemark ; jusqu’aux îles Åland en Finlande. Aucune de ces régions ou îles – plus ou moins peuplées, plus ou moins solides économiquement, plus ou moins libres statutairement – n’a renoncé à son autonomie. D’ailleurs, en Europe, aucun État réellement décentralisé, et à plus forte raison aucun État fédéral, n’a engagé de réforme institutionnelle vers un fonctionnement centralisé « à la française ».

Plus largement, au niveau de l’Union européenne, le gouvernement français plaide ardemment pour la fin de la prise de décision à l’unanimité sur la fiscalité, la protection sociale, l’adhésion de nouveaux États, la politique étrangère et la coopération policière. Or, la quasi-intégralité des pays nordiques, d’Europe centrale et d’Europe de l’Est sont vent debout face à ce qu’ils estiment être une forme de centralisation du pouvoir contraire à leurs intérêts, et demandent le respect de l’équilibre entre les États membres et les institutions communautaires.

Un bouleversement encadré

Le pouvoir régional autonome n’est jamais sans contrôle, l’État restant garant du contrôle de légalité, la Commission européenne contrôlant le respect des règles du marché unique, et la justice administrative restant compétente pour sanctionner les abus de pouvoir et les textes non conformes aux normes juridiques de valeur supérieure. L’autonomie ne serait pas sans limite, y compris dans les domaines de pleine compétence.
 
Mais l’autonomie impliquerait un transfert de responsabilité politique sans précédent dans l’histoire récente de la Corse. Il est probable qu’elle aurait un impact profond sur les rapports de forces dans la société. En s’affranchissant de la tutelle du pouvoir central, des débats majeurs traversant le corps social se tiendront directement dans l’île, clarifiant certaines ambiguïtés et créant de nouveaux champs pour l’expression politique. Peut-être serait-ce là sa principale vertu ?

 
Dimanche 19 Juin 2022
Guillaume Guidoni


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